8月初，《欧洲媒体自由法案》(EMFA)的规定在欧盟成员国层面终于进入实施阶段，但人们对该法案的有效实施仍然存在担忧。本系列文章意在说明EMFA出台背景及其在实施层面的挑战。

一、EMFA概述

　　《欧洲媒体自由法案》（EMFA）于2024年3月和4月通过，旨在维护欧洲的媒体自由、多元化和编辑独立性。它的出现应对当下的媒体问题与现象：日益显现的（人群）两极分化和虚假信息日益严重现象欧盟以外精心策划的破坏欧洲民主的运动，以及对媒体机构和记者面临的挑战和威胁的回应——这些媒体机构和记者正面临越来越大的政治、法律和经济压力。该法案旨在使欧盟不同成员国关于媒体的分散监管框架达到某种和谐。2025年8月8日，《EMFA》开始正式生效。

　　有人说这是一项历史性行为，因为欧洲媒体自由法案（称为“EMFA”）是欧洲第一个涉及所有媒体的法规。尽管包括公共媒体联盟在内的许多民间社会组织认为EMEA的条款本可以更加强，但该法案仍被视为过去十年来最雄心勃勃的媒体立法，也是法律和政治信息方面的先驱。设想EMEA欧盟机构将与《数字服务法》和《人工智能法》一起以整体方式发挥作用，这是欧盟机构首次在保护欧洲媒体自由、新闻标准和保护媒体多元化方面采取行动。EBU法律和政策主任理查德·伯恩利(Richard Burnley)将这项立法描述为“过去几十年中欧盟媒体立法中最重要的一项”，强调其成功取决于有效的国家执法。“媒体自由是民主的基石，我们现在依靠欧盟成员国在有意义的实施中尽自己的一份力量，”他说。“媒体部门能够抵御政治影响，这对欧盟的弹性和主权至关重要。”

　　与所有欧盟法规一样，这些立法必须直接转化为国家法律并具有法律约束力。EMFA 不同条款的实施是有意错开的，以便国家立法者逐步更新其立法。自今年2月起，会员国必须确保媒体服务提供商的编辑独立性，这些提供商必须确保其编辑的编辑独立性。在接下来的几个月里，更多的EMFA条款将生效，但媒体专家对这些条款是否真的会由一些成员国实施持怀疑态度。

二、EMFA关键：重视PSM编辑独立性

　　作为关键条款，EMFA第五条的重点是保障公共服务媒体（PSM）的独立运作，更好地保护欧盟的记者和媒体免受政治和经济干扰。该条款旨在确保公共服务媒体的编辑和财务独立。它规定了任命和解雇媒体领导层的透明程序，以及充足、可持续的资金，以保持PSM的编辑独立性。它还概述了独立监测这些规则的准则。EMFA禁止政府通过部署间谍软件来追踪记者，以泄露他们的消息来源。它还引入了媒体所有权和国家广告的透明度措施，检查媒体集中度的程序，以及对新闻媒体的新一层保护，使其免受大型在线平台做出的撤销决定的影响。EMFA规定了PSM的机构的领导人和董事会成员应该通过“透明和非歧视性的程序选出，任期足够长。“公共媒体必须通过透明和客观的程序获得资金，资金应该是可持续和可预测的。”

　　在欧盟角度，独立的公共服务媒体在民主中发挥着至关重要的作用。但是在欧洲的一些案例中，PSM治理和供资与国家直接相关，如果得不到适当保障，就会面临政治干预的风险。EMFA——特别是第五条——提供了最低标准监管以保证充足、可持续和可预测的金融支持。公共服务媒体的编辑和职能独立性也是这些条例的核心，其中还包括成员国确保信息和意见的公正性和多样性的规则。

　　注：2024年4月11日的《欧洲媒体自由法案(EMFA)——条例(欧盟)2024/1083》

　　第5条，公共服务媒体提供者独立运作的保障。

　　1.成员国应确保公共服务媒体提供商在编辑和职能上独立，并根据第29号议定书在国家一级界定的公共服务职权范围，以公正的方式向受众提供多元化的信息和意见。

　　2.成员国应确保公共服务媒体提供商管理层负责人或管理委员会成员的任免程序旨在保障公共服务媒体提供商的独立性。

　　应根据透明、公开、有效和非歧视性的程序以及国家一级事先规定的透明、客观、非歧视和相称的标准，任命公共服务媒体提供商的管理负责人或管理委员会成员。他们的任期应足以保证公共服务媒体提供者的有效独立性。

　　在公共服务媒体提供者的管理负责人或管理委员会成员任期结束前解雇他们的决定应有正当理由，只有在他们不再符合根据国家一级事先规定的标准履行其职责所需条件的特殊情况下才能作出，必须事先通知有关人员，并应包括司法审查的可能性。

　　3.成员国应确保公共服务媒体提供商的供资程序基于事先制定的透明和客观的标准。这些供资程序应保证公共服务媒体提供者拥有充足、可持续和可预测的财政资源，以履行其公共服务职责并具备发展能力。这些财政资源应保障公共服务媒体提供者的编辑独立性。

　　4.成员国应指定一个或多个独立的当局或机构，或建立不受政府政治影响的机制，以监督第1、2和3款的实施。监测结果应向公众公布。

　　德国保守派EMFA的主要立法者赛宾费尔海恩（Verheyen）说:“新闻自由在世界范围内受到威胁，包括在欧洲:马耳他的谋杀案，匈牙利对新闻自由的威胁,许多其他例子清楚地证明了这一点。“EMFA是我们对这一威胁的回应，也是欧洲立法的一个里程碑。它重视并保护媒体作为企业和民主卫士的双重作用。”欧盟价值观和透明度委员会前副主席薇拉·茹罗娃（Věra Jourová）表示，EMFA明确确立了PSM在欧盟每个成员国中不可或缺的作用。“我在演讲中说过很多次；公共服务媒体应该像‘珍贵遗产（family silver，字面意思是家庭银器，通常引申为一个家庭、组织或国家长期积累的宝贵资产、传统或优势）’一样；具有可靠的可靠信息来源，事实核查新闻，在危机时期提供高质量的公共信息服务。一个运作良好的PSM是运作良好的民主的一个参数。”在这方面，EMFA具有特殊意义，因为它通过制定关于其结构和资金的总体规则，承认并解决了PSM在“社会民主舆论形成”中的重要性。虽然过去PSM只是一个国家事务，但EMFA的规定将PSM的监管确立为联盟级别的能力，以努力维护其编辑和职能独立性。

　　对此，欧洲记者联合会（EFJ）强调，“包括记者组织在内的国家利益相关者必须具备法律专业知识、资源和意愿，以最雄心勃勃的方式实施EMFA制定的最低标准”。

　　EU每个国家风险地图中公共服务媒体独立性指标（绿色、黄色和红色分别代表低、中、高），来自欧洲大学研究院（European University Institute）2024的评估。

　　除了PSM之外，EMFA第18条对大型科技平台提出了新的要求，包括在平台限制或删除受（平台）监管的媒体内容之前的透明度和程序保障。然而，这些措施要求欧盟委员会的明确指导，需要有效执行。如果平台不作出反应，欧盟委员会必须采取更强有力的行动。

三、一些欧盟成员国情况：试图绕过EMFA，以及相关困扰

　　但是，尽管EMFA肯定有其必要性，也是受欢迎的，但它出现在整个欧盟的公共媒体面临重大挑战的时候，从可持续的资金到政治干预。事实上，EMFA并没有说服27个不同的国家中的所有人。一些欧盟成员国的政治两极分化和最近趋向保守的政治转变影响了欧洲公共媒体的格局。自2024年以来EMFA通过后，有几个成员国一直试图实施被指控限制媒体自由的国家法律，这威胁了公共服务媒体的编辑独立性。一个相关的趋势是减少对公共广播公司的资助，这引起了人们对欧洲公共广播公司可持续性的极大关注。

　　在意大利，媒体专家对乔治·梅洛尼（Robert Fico）政府的媒体镇压发出警告。在立法方面，《意大利视听媒体条例》第六十三条和六十一条涉及意大利公共广播公司Rai的管理和资金问题，EMFA认为，该条例可能会引起一些问题。问题在于遴选和任命董事会成员的模糊标准，这可能允许对董事会成员进行政治任命。这与EMFA避免任命政府盟友的要求相冲突。此外，EMFA呼吁为公共服务媒体提供者提供不仅充足而且长期的资金，以便他们能够完成任务。然而，Rai的财政补贴取决于政府每年的决定。他们预算的不确定性和对政府的直接依赖危及独立公共媒体组织。

　　在斯洛伐克，罗伯特·菲乔（Robert Fico）政府在2024年进行的公共广播机构改革引起了新闻界的轰动，并导致了众多来自民间社会组织的呼吁保护前RTVS（现更名为STVR）。尽管最初的《广播法》改革提案被淡化，但2024年7月通过的《STVR 法案》因允许对媒体机构进行政治控制而受到严厉批评，并有可能使“其迅速转变为国家宣传机构”。STVR法案确定一个由九名成员组成的新委员会将负责任命新的总干事。该委员会的成员将通过各种机制选出：三名来自文化部，一名来自财政部，其余由议会选出。据公共广播公司前总干事称，新成立的道德委员会——负责监督STVR内部的道德新闻标准并提出建议——可能会威胁STVR中记者的自由，并被用作审查工具。根据IPI2025年近期的一份报告，斯洛伐克媒体监管机构到目前为止仍然相对独立，但IPI警告说，未来一年政治控制的风险越来越大。

　　斯洛伐克的邻国捷克共和国也对公共广播公司财务稳定性的担忧持续存在。关于增加捷克电视台和捷克广播电台许可费的争论仍在继续，这让公共广播公司一直在等待，不确定他们的未来。虽然议会最初同意增加资金，但反对派一直主张取消对公共广播公司的资助、改革其财政资源以及 合并两个公共媒体实体。

　　在希腊，十多年以来媒体自由组织一直强调希腊对自由媒体的侵蚀。最近的报告表明，这种令人担忧的趋势仍在继续，公共和私人媒体都受到媒体控制的威胁。欧洲媒体和新闻自由中心表示，希腊新闻业正受到监视、滥用法律行动以及经济和政治压力的“持续威胁”，这些压力威胁着该国的独立新闻业和新闻自由。欧洲委员会在2024年3月份也同样表达了对新闻自由的担忧。

　　其他国家试图通过限制性媒体法来绕过EMFA。最近，保守派和民粹主义政党（称为蓝/黑联盟）之间就奥地利媒体政策进行谈判，以大幅削减ORF的预算并启动公共广播公司的管理重组，这导致了一份保护ORF的请愿书。据报道，新奥斯党的一名谈判代表表示，这些项目旨在通过取消资金、重组和管理层改组来破坏奥地利公共广播公司，这将违背EMFA的价值观和规则。一个由保守派、自由派和社会民主党组成的新联盟就ORF改革计划达成一致，将其捐款冻结到2029年。公共广播公司将不得不在有限的预算内发展其数字业务和培育与观众的亲近关系。

　　再如，在一份关于波兰媒体自由状况的报告中，MFRR强调媒体监管机构（KRRiT）仍然非常政治化。

　　即使在德国，按照2024年相关报道，为公共服务广播公司提供资金的家庭税正在审查中，大量政客公开反对增加费用。德国拥有世界上最广泛的公共广播网络之一，有三个国家广播公司通过向家庭、公司和机构收取费用来资助。目前私人家庭的费用为每月18.36欧元，2024年初，公共广播公司财务需求确定委员会（KEF）建议从2025起将通货膨胀率低的费用增加58美分。公共广播公司的费用和管理规则由一个独立小组决定，但必须得到德国所有州政府的同意，其中许多州政府表示不愿意增加费用。广播公司也在进行改革，这在很大程度上受到欢迎，因为它为他们做好了数字时代的准备，但人们担心私营媒体集团对此类改革的影响。反对增加家庭税之际，德国公共广播公司此前的财务报告也体现了成本压力。ARD和ZDF都表示，他们正在努力留住人才并与外国数字巨头的力量竞争，同时仍保持其公共服务任务。

责任编辑：凌美