导读：

　　公共服务属性是广播电视三大属性之一。广播电视作为重要的信息传播渠道，其普遍服务政策的完善对于缩小城乡信息差距、提升公共服务水平具有重要意义。本文深入探讨电信、邮政“普遍服务”对广播电视服务的启示，分析了电信、邮政行业的经验做法，提出了完善广播电视政策法规、构建分类分层业务与价格体系、建立财政补贴机制等建议，为推动广播电视普遍服务发展提供参考。

　　（一）“普遍服务”的含义

　　“普遍服务”指国家为了维护全体公民的基本权益，通过制定法律和政策，使得全体公民无论居住在任何地方，包括农村地区、边远地区或其他高成本地区等，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。“普遍服务”业务主要领域集中于与民生密切相关的公益性、垄断性行业，如电信、邮政、电力等，其选择逻辑源于基础性需求、市场调节不足及社会公平目标等。

　　“普遍服务”受到法律的刚性约束和保障。我国《中华人民共和国邮政法》（以下简称《邮政法》）、《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）、《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）等法律法规在相关条款中规定了邮政、电力、电信等行业普遍服务的义务，国家承担实施普遍服务的法律责任，对普遍服务进行资金补偿补助，对实施普遍服务的经营主体进行监督管理，对拒绝履行普遍服务义务的行为进行处罚。如《邮政法》规定：“邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准，以合理的资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务”。《电信条例》规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务”。

　　（二）“普遍服务”的基本特点

　　普遍服务具有一些共同特征，包括服务的普遍性、接入的平等性及用户可承受性等，即普遍服务必须是针对所有的（或者绝大部分）用户；普遍服务的价格应是可以接受的；普遍服务要有一定的质量保证。

　　第一，普遍服务的基础性与平等性。普遍服务行业都是现代社会运转的基础设施，直接影响公民生活质量，需要依法保障对任何人提供无地域、质量、资费歧视且能负担得起的普遍、平等的基础服务。如《电信条例》明确提出电信业务经营者应当为电信用户提供迅速、准确、安全、方便和价格合理的电信服务。

　　第二，保障农村和偏远地区覆盖的可靠性与可持续性。《电信普遍服务补助资金管理办法》明确电信普遍服务资金重点支持农村、边疆地区和海岛等地区的光纤宽带和移动通信网络建设及运行维护，以确保农村和偏远地区的宽带网络覆盖、电信服务质量和网络可持续使用。

　　第三，服务价格的可承受性。普遍服务带有自然垄断属性及公共产品特征，政府需通过普遍服务缩小城乡、区域差距，做到用户以合理价格实现地区和人群可及，维护社会公平。同时，普遍服务行业又具有显著的网络基础设施和规模经济特征，对覆盖成本较高农村、边远地区和困难群众，单纯按市场竞争机制容易导致“市场失灵”，必须通过法律强制相关行业经营主体承担亏损地区的服务责任，由政府来提供相应的支持和保障。因此，普遍服务定价基本依《价格法》纳入政府定价范畴，通过价格控制使普遍服务价格在大多数用户的承受范围内。

　　（三）普遍服务与公共服务的关系

　　普遍服务与公共服务均通过立法保障实施，是国家保障全体人民生存和发展基本需要的社会职能。从服务范围来看，公共服务覆盖范围广，集中在社保、住建、医疗、养老、文体等满足公众生存、发展基本需求的各类服务；普遍服务则聚焦于国民经济发展和人民生活关系重大的邮政、电信、能源等网络基础设施领域，与公共服务共同构成民生保障网络。普遍服务实质上是公共服务在特定领域的深化，是国家基本公共服务的重要组成部分。如《邮政普遍服务监督管理办法》明确“邮政普遍服务属于国家基本公共服务，应当纳入国民经济和社会发展规划以及城乡公共服务体系”。政策保障上，公共服务通过《公共服务保障法》和国家公共服务规划实现全面覆盖，由各级政府履行公共服务职责；普遍服务则具有事业和产业双重属性，一般由国有企业承担职责，国家通过法律强制、财政补贴、监管约束等多维度政策保障其实施。

　　（四）“普遍服务”普遍建立分类分层的业务体系与价格体系  

　　总体上看，电信、邮政等普遍服务根据分类分层的业务体系构建了相对应的分类分层定价体系。普遍服务行业定价体系首先通过法律法规明确基础业务与增值业务的边界，基础业务基于普遍服务要求侧重于低价普惠，一般实行政府定价，资费标准较低，确保基础服务普遍供给；增值业务根据不同用户的需求提供多层次定制化服务，由市场供需关系灵活地进行市场定价，由市场调节推动行业繁荣，反哺基础网络的投资回报。这种分类分层的价格体系既保障了普遍服务的公平性，又释放了市场的创新活力，二者协同实现“基础设施普惠”与“服务多元创新”的双重目标。如《邮政法》明确规定“邮政企业的邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营”，对邮政资费实行政府指导价或者政府定价、市场调节价。《电信条例》《电信业务分类目录》则把电信业务分为基础电信业务与增值电信业务，基础电信业务是指提供公共网络设施、公共数据传送、基本话音通信服务，增值电信业务是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务。各地电信部门根据市场竞争、用户需求和城乡区域差别灵活地实施不同的业务体系，形成分类分层的价格体系。

　　二、“普遍服务”由政府提供多元化财政税收保障

　　“普遍服务”行业经营者由于公共利益需要，承担了商业资本难以覆盖的高成本地区和特殊群体的网络基础设施建设与运营维护，为弥补企业成本，政府依法对于普遍服务行业提供财政补助、成本补偿、专项基金、税费减免等多样化财政税收政策，以确保国民都能享受到全面、均等、可及、合理的普遍服务。

　　（一）普遍服务补助资金

　　专项补助资金侧重为农村和边远地区等高成本地区承担网络基础设施建设和运维的业务经营者提供成本补助，使其能通过财政补贴保障可持续正常运营。以电信普遍服务为例，财政部、工信部联合印发《电信普遍服务补助资金管理试点办法》（后修订为《电信普遍服务补助资金管理办法》），设立电信普遍服务补助资金，“十四五”期间由中央财政安排补助资金100亿元“用于开展电信普遍服务工作，包括农村和偏远地区光纤宽带、移动通信等网络建设运行维护的资金”。补助资金重点支持以下事项：（一）行政村、边疆地区、海岛（礁）等地区开展光纤或4G/5G等宽带网络建设；（二）对行政村网络建设项目提供6年运营维护保障，对边疆、海岛（礁）网络建设项目提供10年运营维护保障。补助资金暂列入中央与地方共同财政事权转移支付，实施至2025年，到期前由财政部会同工信部评估确定是否继续实施和延续期限。资金申报由各省申报、工信部审核遴选年度支持项目，财政部根据工信部资金安排建议，原则上按综合成本的30%予以补助，由各省通过公开招标或指定方式确定实施企业。

　　（二）财政补贴

　　财政补贴主要由中央及地方政府为承担普遍服务业务中非营利性服务提供补贴，以弥补经营成本亏损。以邮政普遍服务为例，根据《邮政法》《邮政普遍服务标准》等相关法规，中央财政对中国邮政集团公司提供的邮政普遍服务和特殊服务给予补贴，主要用于弥补其在偏远地区、低收入群体等非营利性业务中的成本缺口。2024年中央财政为邮政普遍服务和特殊服务安排的支持资金为51.58亿元。

　　（三）普遍服务基金

　　对个别普遍服务行业，国家通过“财政补贴+基金”双轨制对普遍服务部分运营进行补贴。2009年，《邮政法》提出“国家设立邮政普遍服务基金”条款。2012年，国家邮政局草拟《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法（征求意见稿）》，明确财政部设立邮政普遍服务基金，资金来源包括快递企业按业务量缴纳的费用（如国内同城0.1元/件、异地0.2元/件等）以及财政拨款，基金专项用于补贴邮政普遍服务设施建设和运营，以保障“老少边穷”地区居民的基本通信权利。由于各方未形成共识，该办法暂未出台，该基金没有正式启征。

　　（四）其他支持

　　一是税费减免。如财政部、国家税务总局多次发布通知，对邮政企业提供的邮政普遍服务和特殊服务免征增值税，对邮政企业代理速递物流业务和代办金融保险业务取得的代理收入免征增值税，给予邮政企业间接资金支持。二是政策性融资。国家通过政策性银行、财政贴息等多维度工具，为普遍服务行业提供低成本、长周期的资金支持，如邮储银行为邮政业提供专项信贷，国开行为电力项目发放超千亿贷款。三是用地支持。《邮政普遍服务监督管理办法》等法律法规明确要求政府将邮政网点、电信基站纳入城乡规划，保障用地与建设资金。此外，中央和地方各级政府在普遍服务基础设施建设、普遍服务运行、车辆通行等方面对普遍服务发展给予支持。

　　三、电信、邮政“普遍服务”对广播电视普遍服务的启示

　　一是完善广播电视政策法规体系，为电视普遍服务提供法律保障。《电信条例》第四十四条把公用电信网、专用电信网、广播电视传输网都纳入全国性信息网络，即广播电视传输网也是承担电信普遍服务的主体。广电行政部门可协调工信、财政等部门，支持有线网络企业参加电信普遍服务项目招标或指定为建设企业，享受电信普遍服务资金财政资助。另一方面，广播电视与电信、电力、邮政等行业一样，都带有自然垄断属性、公共产品属性以及网络基础设施和规模经济特征，具有鲜明的意识形态属性、公共服务属性和技术产业属性，属于“普遍服务”范畴。在制修订《广播电视法》《广播电视管理条例》等法律法规时，积极争取将有线、无线、卫星等广播电视网服务纳入“普遍服务”领域，为广播电视普遍服务提供法律支持和保障。

　　二是加快完善有线电视服务分类分层业务体系和价格体系。借鉴电信、邮政等行业建立“普遍服务+增值服务”相组合的资费分类分层体系，有线电视企业应建立健全“公共服务基础包+普惠性非基本业务包+增值业务包”的分类分层业务体系，并在此基础上构建“财政支持+政府定价+市场调节价”的分类分层价格体系。即对有线电视基础服务（含特殊群体服务）实行公益性免费或低价提供；对普惠非基本服务实行政府定价或指导价，对增值业务实行市场调节价。

　　三是积极构建广播电视普遍服务财政补贴机制。可推动建立“广播电视普遍服务（公共服务）补助资金”，由中央财政对承担普遍服务（公共服务）义务的广电运营机构提供建设补贴与运营维护补贴，对农村、边疆、贫困地区的广播电视普遍服务提供支持。

责任编辑：凌美